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奥巴马医改的废除:谈美国立法过程中的拖延和调解

时间:2017-01-09 07:22 作者:生物观察
 

 

 


随着美国第115届国会的就职,奥巴马医改的命运再次被推到风口浪尖。众院议长Paul Ryan 和参院多数派领袖 Mitch McConnell 再次顺利当选。两院马上启动了废除奥巴马医改的立法程序, 期望尽快顺利通过废除奥巴马医改的法案,让川普总统签字。美国所有的立法都要经过参众两院通过,总统签字才能生效,总统有权否决国会的立法,也有一定的行政权力选择是不是通过政府机关贯彻法律,但是总统没有设立新的法律的权力,也没有废除已经通过的法律的权力。为了达到废除奥巴马医改法案的目的,主要依靠两条可能的路径:1、总统通过新政府的Department of Health and Human Services 和其他部门不执行奥巴马医改的关键条款,比如强制参保,这样奥巴马医改的财政补贴系统崩溃,自行垮掉 ;2、通过国会立法过程,正式废除奥巴马医改。第二条路径虽然做起来比较复杂,而且会耗用比较大的政治资本,但是比第一条路径合理合法,更有利于维护宪法和政府和合法性和诚信。所以,目前首先启动的是第二条路径。共和党拥有两党多数,如果通过废除法案,川普总统不会否决。奥巴马医改的通过和废除过程中都不断提到两个参议院的特殊立法程序:fillibuster (拖延)和 reconciliation (调解)。这次我们就对这两个立法程序进行一下简单的解释。 美国的宪法的主要目的是要防止权力过于集中,参院是立法过程中权力平衡的最后也是最高的一个平台,是最精英的聚乐部。 每一个参议员都有很大的权力影响立法过程,以保证每一个立法有广泛的政治基础。 拖延和调解就是权力平衡过程中相辅相成的产物。拖延任何一个参议员都有权力在参议院不停讲话来阻止整个参议院对于某个法案投票。这个策略是为了保证有时候“真理在少数人手里”,以便于防止政府在政治压力下妥协于民意或者在危机中做出错误的决策。 很多法案虽然有多数的支持,但是一两个态度坚决的参议员就可以靠“拖延”挡住法案的通过。近代最有名的案例就是南卡的Thurmond 和西弗吉尼亚的Bird拖延民权法案。为了通过民权法案,约翰逊总统靠着自己丰富的参院斗争经验和过硬的盟友通过了“多数法则”,就是如果有60个参议员决定打破拖延,就可以强行讨论法案并且迫使参院投票表态。最近的拖延,包括Ted Cruz的20多个小时的拖延都不是有意义的拖延,主要的目的是作秀。调解虽然有多数法则,如果没有60个以上的参议员愿意打破拖延,很多有多数支持的法案或者联邦的行政和司法任命还是无法通过参院,令人非常光火。为了绕过拖延所导致的麻烦,特别是政府的开支和运作,参院又规定了参众两院协调的“调解”法则。 具体的“调解”过程非常复杂,在此我们就简单介绍一下。 1. 调解法则只能用于联邦预算法案,不得用于其他法案。2. 两院共同提出一个预算法案3. 这个法案被提交给参院,但是只需要51票通过,规定不许受“拖延”法则的限制4. 法案不得影响social security 和Medicare, 或者给出具体的解释为什么要减少这两个项目的支出。5. 两院协调以后就同样的法案投票,多数通过,提交总统签字。在立法陷入僵局,特别是在参院没有60票打破拖延的时候,白宫经常会联合自己在国会的政治盟友靠“调解”过程通过立法。但是,调解的使用是受限制的,只有和政府开支预算有关的法案才能通过这一程序通过。克林顿总统和布什总统都曾经非常策略性地使用“调解”原则通过一些很难通过的法案,例如克林顿总统的加税条款等等。需要强调的是,因为“调解”是打破参院的“真理经常在少数手里“的原则,不到万不得已是不用的。而且因为必须就对social security 和 Medicare的影响做出具体解释,所以从1966年以后几乎从来没有在重大的医保政策中使用过。在这里我还要补充一点: Social Security 和Medicare 都是两党协作高票通过的. Medicare 立法在参院有68票,在众院有313票,两党的议员各有赞成和反对,这些重要法案的通过在当时的历史环境中都是众望所归的。 奥巴马总统在2009年一月就任的时候,民主党在参议院有60票可以打破拖延,但是肯尼迪突然死亡,麻州的特别选举选出了共和党的参议员,这样民主党就无法打破拖延。奥巴马医改经历了一系列政治挫折,例如共和党零支持,茶党在基层造势反对等等,眼看民主党准备了几年的医改有可能像“希拉里医改” 一样再一次胎死腹中。 于是奥巴马总统和众院议长Nancy Pelosi还有参院多数派领袖Harry Reid 配合启动了调解程序。Patient Protection and Affordable Care Act (奥巴马医改)是并入预算法案,靠痛苦的调解原则在两院通过的,两院共和党全部投了反对票,在众院有34个民主党议员投了反对票。该法案在众院最后以5票优势通过。对于这么重大的法案,靠调解法则通过已经非常勉强,而靠一党的微弱优势通过也证明了其政治基础非常薄弱。回想起来,奥巴马和民主党领袖的决定也是一场对于民主党执政理念和民主党政策精英的能力和判断的豪赌: 只能成功不能失败! 但是,今天让人沮丧的事实是奥巴马医改的实施历尽艰难,财政上捉襟见肘,很难维持。共和党态度坚决地要废除奥巴马医改。戏剧化的结果是,虽然奥巴马医改的立法费尽周折和坎坷,如今的共和党面临同样的问题,在参院没有60票打破拖延,所以,还会再次利用“调解”原则通过废除法案,犇犇的估计是废除奥巴马医改的调解法案会在两院以微弱优势通过,川普签字! 所以奥巴马医改的立法和废除基本上证明了: 到目前为止,美国人民和精英对于医疗,医保,和福利改革还处在僵局之中,过去八年民主党的努力没有能够改变美国人的态度,也没有找到解决问题的答案。 本来应该是奥巴马总统最大的政绩的医改会成为一个对于美国宪政,立法过程,公共政策,和大众传媒的经典案例在大学课堂讨论,而不再对美国人的生活有实际的影响!